§ 20. Sentencia
164/1994, de 26 de mayo del Pleno del Tribunal Constitucional en los Conflictos
positivos de Competencia 1156/1985, 682/1988, 754/1988, y 1227/1988, promovidos
por el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña, el Gobierno Valenciano y el Gobierno
de Canarias, en relación con el Real Decreto 1360/1985, de 1 de agosto, y la Resolución de 20
de enero de 1988, de la Dirección General del Organismo Nacional de
Loterías y Apuestas. Voto particular (BOE nº 151 de 25 de junio de 1994)
(…)
SENTENCIA
En los conflictos positivos de competencia
acumulados núms. 1.156/85, 682, 754 y 1.227/88, promovidos, los dos primeros,
por el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña, representado por los Letrados don
Ramón Gorbs i Turbany y doña Mercedes Curull i Martínez, y, los otros dos, por
el Gobierno Valenciano o «Consell», representado por el Letrado don Fernando
Raya Medina, y por el Gobierno de Canarias, representado por el Letrado don
Javier Varona Gómez-Acebo, en relación con el Real Decreto 1.360/1985, de 1 de
agosto, por el que se autoriza la explotación de la Lotería Primitiva
o Lotería de Números; la
Resolución de 20 de enero de 1988, de la Dirección General
del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, por la que se amplían
las normas sobre el concurso de pronósticos de la Lotería Primitiva;
y los sorteos de la
Lotería Primitiva en la denominada modalidad de abono a
cuatro concursos -Bonoloto-, celebrados los días 4 al 7 de abril de 1988 al
amparo de la citada Resolución de 20 de enero de 1988. Ha comparecido el
Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, y ha sido
Magistrado Ponente don José Gabaldón López, quien expresa el parecer del
Tribunal.
I. ANTECEDENTES
1. El día 13 de diciembre de 1985 tuvo entrada en
el Registro del Tribunal Constitucional un escrito de don Ramón Gorbs i
Turbany, registrado con el núm. 1.156/85, por el que se plantea, en nombre y
representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña y frente al Gobierno de la Nación, un conflicto positivo de competencia
contra el Real Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto, por el que se autoriza la
explotación de la
Lotería Primitiva o Lotería de Números.
Los términos del conflicto y su fundamentación
jurídica, a tenor del escrito de planteamiento, son los siguientes:
a) Comienza el Abogado de la Generalidad
refiriéndose al sistema constitucional de distribución de competencias en
materia de juego y apuestas, para afirmar que la asunción de competencias en
dicha materia -a la que indudablemente va ligada la denominada Lotería
Primitiva- está prevista en todos los Estatutos de Autonomía, con excepción del
de la Comunidad Autónoma
de Madrid, y, en concreto, aquella competencia reviste carácter de exclusiva
para Cataluña (art. 9.32 E.A.C.), lo que implica necesariamente el correlativo
desapoderamiento del Estado, que al carecer de un título específico que le
reconozca competencia en la materia deberá abstenerse de actuar en los casos en
los que las Comunidades Autónomas la hayan asumido como exclusiva, o limitarse
a aquellos extremos que las Comunidades Autónomas no hayan recabado para sí o
hayan sido expresamente excluidos por los Estatutos de Autonomía, como ocurre
con las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas.
La mera circunstancia de que una actividad se
extienda a todo el territorio del Estado no es suficiente para legitimar la
intervención de éste y mucho menos cuando, como sucede en materia de juego y
apuestas, carece de título para ello, pues en los supuestos en los que opera el
criterio de la territorialidad como delimitador de competencias estatales y
comunitarias, la titularidad estatal viene determinada no por el elemento
territorial, sino por el elemento teolológico o finalista, esto es, el interés
supracomunitario que determinadas materias comportan. Es este interés el
determinante de la competencia y no la extensión o ámbito de una actividad lo
que configura aquel interés, ya que entonces, por la vía de añadir el
calificativo «nacional» a actividades encomendadas a la competencia de las
Comunidades Autónomas, se produciría una vaciamiento absoluto del marco
competencial autonómico. Resulta así que en materia de juego y apuestas no
existe un interés supracomunitario que justifique la competencia estatal, como
es prueba evidente de ello que el constituyente no incluyó esta materia entre
las reservadas al Estado, bien con carácter absoluto, bien como límite espacial
de las competencias autonómicas, y, más aún, que el estatuyente al atribuir las
competencias sobre juego y apuestas a las Comunidades Autónomas únicamente
excepcionó las denominadas Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas. Sentado esto,
considera el Abogado de la
Generalidad que el Estado carece de título competencial para
establecer una Lotería de ámbito nacional como la que autoriza a explotar el
Real Decreto impugnado, no pudiendo fundamentarse la hipotética competencia
estatal en la limitación territorial de la competencia autonómica, puesto que
entonces ésta quedaría reducida a un mero título carente de todo significado,
máxime cuando la explotación de una Lotería de ámbito nacional, como la que se
autoriza por la norma en conflicto, supone un grave menoscabo de las que tengan
limitado su ámbito territorial al de una Comunidad Autónoma, que necesariamente
afecta a la competencia de la respectiva Comunidad Autónoma. No obstante, el
desapoderamiento competencial del Estado en materia de juego y apuestas, con la
salvedad de la
Lotería Nacional en la modalidad regulada por la Instrucción General
de Loterías de 1956 y de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, no está
reñido con la posibilidad de que se celebren y organicen loterías cuyo ámbito
se extienda a todo el territorio del Estado a través de la intervención o
participación cooperadora, cauce por el que, evidentemente, no discurren los
planteamientos del Decreto impugnado.
b) El establecimiento por el Estado de la Lotería Primitiva
o de Números tampoco se puede amparar en el título relativo a la Hacienda General
del art. 149.1.14 C.E., pues aquélla no constituye una manifestación o
modalidad específica de la Lotería Nacional o Moderna. Si bien ésta, en
cuanto instrumento de naturaleza fiscal, goza de un régimen jurídico que no
puede segregarse del que es propio de la Hacienda Pública
del Estado (Instrucción General de Loterías de 23 de marzo de 1956 y art. 29.1
de la Ley
11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria), no es un título genérico que
pueda comprender diversas manifestaciones o modalidades, sino un título único y
específico que debe entenderse referido a la modalidad de Lotería regulada por la Instrucción de
1956, y la
Lotería Primitiva o de Números no goza de las peculiaridades
que caracterizan y diferencian -en lo jurídico- a la Lotería Nacional
del resto de juegos, rifas, apuestas y loterías. Así, la Lotería Primitiva
o de Números, conforme a la regulación contenida en el Real Decreto 1.360/1985,
no se define, a diferencia de la Lotería Nacional o Moderna, como un recurso
ordinario del presupuesto de gastos del Estado, lo que impide su vinculación a
la competencia relativa a la Hacienda General del Estado del art. 149.1.14
C.E. Y es que, aunque así se definiera, en base a la participación del Tesoro
Público prevista en el art. 2 b) del Real Decreto impugnado, también se
vulneraría el orden de competencias que resulta de la Constitución y
de los Estatutos de Autonomía, pues el art. 29.1 de la Ley General
Presupuestaria al referirse a la Lotería Nacional en modo alguno puede habilitar
al Estado para procurarse recursos laminando competencias asumidas por las
Comunidades Autónomas, ya que la referencia del citado precepto legal a la Lotería Nacional
no puede entenderse hecha a otra modalidad de Lotería que la regulada en la Instrucción de
1956.
Además, los diferentes aspectos técnicos de la Lotería Nacional
y de la Lotería
Primitiva o de Números evidencia que se tratan de dos
realidades absolutamente distintas y que únicamente tienen en común el equívoco
título de Lotería. Mientras que la Lotería Nacional o Moderna consiste en sorteos, la Lotería Primitiva
consiste «en jugar a acertar, dentro de una tabla de números correlativos, un
determinado número de ellos para optar, previo el oportuno sorteo público, a
los premios que correspondan». En la Lotería Nacional
los jugadores no juegan entre sí y la cuantía de los premios no depende de la
venta efectiva de los números que intervienen en el sorteo, en tanto que en la Lotería Primitiva,
contrariamente, existen apuestas, los jugadores entran en competencia mutua y
la recaudación obtenida se destina en un 55 por 100 a premios. Finalmente, la Lotería Nacional
o Moderna es un juego en el que el Estado se somete al azar y se arriesga a
perder, mientras que en la Lotería Primitiva el organismo que organiza,
controla, dirige y explota la
Lotería no se somete al azar, ya que sus fondos, de los que
un porcentaje determinado se destina a premios, se nutren exclusivamente de las
aportaciones de los apostantes. En definitiva, estas consideraciones, limitadas
a los aspectos técnicos de la Lotería
Nacional y de la Lotería Primitiva o de Números, evidencian que
desde la perspectiva del juego la Lotería Primitiva se configura jurídicamente como
una apuesta mutua, pese a su equívoca denominación de Lotería, y, por tanto,
propia de la competencia exclusiva que consagra el art. 9.32 E.A.C., que no
reconoce otra excepción que las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, concepto
en el que aquélla tampoco puede ampararse por no realizarse sobre los
resultados de las competiciones de fútbol y por carecer de finalidad benéfica.
Por cuanto antecede, suplica se dicte Sentencia por
la que se anule el Real Decreto impugnado al vulnerar las competencias de la Generalidad de
Cataluña, declarando, en consecuencia, que en el territorio de la Comunidad Autónoma
la competencia controvertida corresponde a la Generalidad en
exclusiva. Mediante otrosí, invocando perjuicios de imposible o difícil
reparación, interesa la suspensión del Real Decreto impugnado.
2. Por providencia de 18 de diciembre de 1985, la Sección Cuarta
del Pleno de este Tribunal acordó admitir el precedente conflicto; dar traslado
de la demanda y documentos presentados al Gobierno, al objeto de que, en el
plazo de veinte días y por medio de la representación procesal legalmente
establecida, aportase cuantos documentos y alegaciones tuviere por convenientes;
oír al Abogado del Estado, en representación del Gobierno, para que en el plazo
de cinco días expusiese lo que estimase procedente sobre la suspensión del
Decreto impugnado; dirigir oficio al Presidente del Tribunal Supremo a efectos
de lo previsto en el art. 61.2 de la
LOTC; y, finalmente, publicar la incoación del conflicto en
el BOE y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» para general
conocimiento.
Mediante escrito registrado con fecha 3 de enero de
1986, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta,
evacuó el traslado conferido en relación con la solicitud de suspensión,
acordando el Pleno de este Tribunal, por Auto de 16 de enero de 1986, denegar
la suspensión interesada.
3. Con fecha 22 de enero de 1986, el Abogado del
Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó su escrito de
alegaciones, en el que suplica se declare que el Real Decreto impugnado no
contraviene el sistema constitucional de distribución de competencias entre el
Estado y la Generalidad
de Cataluña, en virtud de las siguientes argumentaciones:
a) Al objeto de delimitar el conflicto de
competencia, comienza su escrito destacando que por la representación procesal
de la Generalidad
de Cataluña no se cuestiona la competencia del Estado para seguir gestionando,
sin interferencia de la Comunidad Autónoma, la Lotería Nacional
en la modalidad regulada por la
Instrucción General de Loterías aprobada
por Decreto de 23 de marzo de 1956, y se acepta la posibilidad de que se
organicen y celebren sorteos, loterías, rifas, combinaciones aleatorias, juegos
y apuestas cuyo ámbito se extienda a todo el territorio del Estado, posibilidad
que se estima perfectamente compatible con el alcance territorial de las
competencias autonómicas, por lo que entiende que la Generalidad de
Cataluña parece admitir una titularidad estatal en materia de juego y apuestas.
Sin embargo, a pesar de ello, se sostiene de contrario un desapoderamiento
competencial del Estado, de modo que, a fin de no calificar de incongruente la
pretensión esgrimida de adverso, hay que deducir que la extralimitación
competencial que se imputa al Real Decreto impugnado obedece a considerar
excluyentes las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma.
Razonamiento del que discrepa, pues, en su opinión, la titularidad competencial
que a la Generalidad
de Cataluña corresponde en relación a los juegos y apuestas no implica
desapoderar al Estado de las suyas, ni que aquéllas se vean menoscabadas por
éstas.
b) El reparto competencial entre el Estado y las
Comunidades Autónomas en relación con el juego y las apuestas exige aludir a la
naturaleza jurídica de los rendimientos que mediante tales contratos aleatorios
se obtienen, para lo que es necesario traer a colación la vigente Instrucción General
de Loterías. Del tenor literal de su art. 1 destaca dos aspectos: de un lado,
la configuración de los ingresos obtenidos de la Lotería Nacional
como recursos ordinarios del presupuesto de ingresos del Estado, y, de otro, su
condición de monopolio del Estado.
Por lo que al último de los aspectos apuntados se
refiere, la
Lotería Nacional o Moderna, en cuanto modalidad de Lotería,
se encuentra incluida en la materia general de juegos y apuestas, dada su
naturaleza de contrato aleatorio, y se configura en nuestro ordenamiento como
un monopolio, lo que implica la prohibición de loterías, rifas, tómbolas y
modalidades similares de interés particular o colectivo que precisarán
autorización (art. 3.2 Instrucción General de Loterías). La Lotería, en
general, se inscribe, por tanto, en el ámbito genérico de los juegos, rifas,
apuestas y otros contratos aleatorios que por los preceptos reseñados se
encuentran atribuidos al Estado en forma de monopolio.
Aunque con la entrada en vigor de los Estatutos de
Autonomía ha de matizarse el monopolio del Estado en esta materia, al haber
asumido competencias algunas Comunidades Autónomas, entre ellas Cataluña (art.
9.32 E.A.C.), en materia de casinos, juegos y apuestas, ello no comporta, sin
embargo, la exclusión o desapoderamiento del Estado respecto a los juegos y
apuestas de ámbito territorial coincidente con el nacional, ya que el especial
carácter del monopolio estatal sobre la Lotería General
si bien no es exclusivo del Estado Central, permanece. Así pues, el reconocimiento
y asunción por algunas Comunidades Autónomas de competencias en relación con el
juego y las apuestas no implica por sí sólo que el Estado haya perdido su
titularidad competencial respecto a las modalidades de Loterías de ámbito
nacional, sino que las Comunidades Autónomas entran a participar en el
monopolio estatal de autorización de juegos y apuestas, compartiendo
competencias autorizativas en lo que a su ámbito territorial se refiere.
Complementaria de la consideración anterior, es la
configuración en nuestro ordenamiento jurídico de la Lotería como
recurso del presupuesto estatal de ingresos, que se inscribe conceptualmente en
el ámbito genérico de los juegos, rifas y apuestas, como modalidad que es de
contrato aleatorio (art. 1 de la Instrucción General de Loterías; arts. 22 y 29.1
de la Ley General
Presupuestaria). La naturaleza de los ingresos obtenidos de la Lotería como
recursos ordinarios de los Presupuestos Generales del Estado y, por tanto,
integrado en la
Hacienda General, permite defender con rotundidad la
competencia del Estado en materia de juegos y apuestas al amparo del art.
149.1.14 C.E., pues el citado precepto constitucional es título preciso y
suficiente para que el Estado disfrute de competencias en relación con el juego
y las apuestas. A mayor abundamiento, la exigencia de que el orden económico
nacional sea uno en todo el ámbito del Estado y de confiar a los órganos
centrales del Estado la consecución del interés general de la Nación, en cuanto
tal, y de los de carácter supracomunitario, obligan a afirmar, reconocida de
adverso la posibilidad de Loterías cuyo ámbito se extiende a todo el territorio
del Estado, que para tales supuestos la competencia ha de residenciarse en el
ámbito estatal.
Dicho esto, el carácter exclusivo que el art. 9.32,
en relación con los arts. 25.2 y 44.11, todos ellos del E.A.C., asigna a las
competencias asumidas por la
Generalidad en materia de juego y apuestas en orden a la
obtención de ingresos financieros no puede interpretarse, señala el Abogado del
Estado, desvinculando dichos preceptos de aquellos otros en los que la Constitución
se refiere a la
Hacienda General, dada la falta de alusión explícita al juego
en los arts. 148 y 149 C.E.,
pues ya este Tribunal ha desvalorizado las calificaciones de exclusividad de
las competencias autonómicas que se contienen en los Estatutos cuando se
refieren a materias que el art. 149.1
C.E. ha calificado, a su vez, como exclusivas del Estado
(SSTC 37/1981 y 5/1982). Así, en virtud de la competencia asumida, es obvio que
la Generalidad
puede dictar las normas que tenga por conveniente autorizando nuevos juegos y
apuestas y regulándolos sustantivamente, al igual que podrá válidamente
establecer una Lotería en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma,
pero sin perjuicio de la subsistencia de la competencia estatal para aquellos
juegos y apuestas de ámbito y extensión nacional o supracomunitario.
Existe, a mayor abundamiento, el territorio como
límite, absoluto o relativo, al ejercicio de competencias autonómicas, de modo
que la competencia de la
Generalidad en materia de casinos, juegos y apuestas se
circunscribe al territorio de la Comunidad Autónoma, por lo que la existencia de
una Lotería de ámbito nacional y con extensión a todo el territorio del Estado
en nada menoscaba o vulnera la competencia autonómica.
c) El Real Decreto impugnado no hace sino
restablecer, en versión actualizada, una modalidad de juego que existió en
España con la denominación de Lotería Primitiva o de Números, creada por
Decreto de 30 de septiembre de 1763 y que coexistió con la llamada Lotería
Moderna desde la creación de ésta hasta el año 1862, en que por Real Orden de
10 de febrero se suspendió la Lotería
Primitiva, de forma que mediante el Real Decreto objeto de
conflicto queda restablecido un complejo unitario en el que se integran y
completan ambas modalidades de Lotería.
Jurídicamente, la institución cuya explotación se
autoriza no es sino una modalidad de Lotería, como juego de azar, de ámbito
nacional (art. 1), cuyos rendimientos al integrarse en el Tesoro Público (art.
2 b)) participan de la naturaleza de recursos ordinarios de los Presupuestos
Generales del Estado. Con tales premisas, puede afirmarse con rotundidad que el
precitado Real Decreto en nada contraviene la distribución de competencias
efectuada por la
Constitución y el Estatuto Catalán, en la medida en que la Lotería Primitiva
o de Números que se restablece es un juego de azar, de ámbito que abarca todo
el territorio del Estado y cuyos rendimientos son derechos económicos de la Hacienda Pública
General.
4. El 15 de abril de 1988 tuvo entrada en el
Registro del Tribunal Constitucional un escrito de doña Mercedes Curull i
Martínez, registrado con el núm. 682/88, por el que se plantea, en nombre y
representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña y frente al Gobierno de la Nación, un conflicto positivo de competencia
contra la Resolución
de 20 de enero de 1988, de la Dirección General del Organismo Nacional de
Loterías y Apuestas del Estado, por la que se amplían las normas sobre los
concursos de pronósticos de la Lotería Primitiva.
Para la representación procesal de la Generalidad, la Resolución
impugnada, que instaura cuatro nuevos sorteos de la Lotería Primitiva
bajo la denominación comercial de «Bono-Loto», al igual que las normas y
disposiciones anteriores referentes a la Lotería Primitiva
-en concreto, el Real Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto, invaden la
competencia exclusiva de la Comunidad
Autónoma en materia de casinos, juegos y apuestas (art. 9.32
E.A.C.). A continuación, por coincidir en lo sustancial ambos conflictos de
competencia, reitera las alegaciones formuladas con ocasión del conflicto
positivo de competencia núm. 1.156/85, promovido por la Generalidad de
Cataluña en relación al Real Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto, resumidamente
recogidas en el núm. 1 de estos antecedentes, y que, por ello, ahora se dan por
reproducidas.
Termina su escrito suplicando se dicte Sentencia
por la que se declare que la titularidad de la competencia controvertida
corresponde a la
Generalidad de Cataluña, anulando y dejando sin efecto la Resolución
impugnada. Por otrosí digo, al amparo del art. 83 de la LOTC, interesa la acumulación
del presente conflicto al conflicto positivo de competencia núm. 1.156/85.
5. Por providencia de 25 de abril de 1988, la Sección Cuarta
del Pleno de este Tribunal acordó admitir el precedente conflicto; dar traslado
de la demanda y documentos presentados al Gobierno, al objeto de que, en el
plazo de veinte días y por medio de la representación procesal legalmente
establecida, aportase cuantos documentos y alegaciones tuviera por
convenientes; oír al Abogado del Estado, en representación del Gobierno, para
que exponga lo procedente acerca de la acumulación de este conflicto con el conflicto
núm. 1.156/85; dirigir oficio al Presidente de la Audiencia Nacional
a efectos de lo previsto en el art. 61.2 de la LOTC; y, finalmente, publicar la incoación del
conflicto en el BOE y en el «Diario Oficial de la Generalidad de
Cataluña» para general conocimiento.
6. El 27 de abril de 1988 se registró en este
Tribunal un escrito del Letrado del Gobierno Valenciano don Fernando Raya
Medina, en el que se plantea conflicto positivo de competencia frente al
Gobierno de la Nación
en relación con la
Resolución de 20 de enero de 1988, de la Dirección General
del Organismo Nacional de Loterías del Estado, por la que se amplían las normas
sobre los concursos de pronósticos de la Lotería Primitiva.
En tal escrito, al que correspondió el núm. 754/88, se solicita se declare que la Resolución
impugnada vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma
Valenciana sobre juegos y apuestas y, en consecuencia, se deje sin efecto en el
ámbito de la Comunidad Autónoma.
Como fundamentación jurídica del conflicto y después
de reseñar los antecedentes del mismo, se argumenta lo que a continuación se
relaciona:
a) Es posible separar, afirma, tres posibles
esferas de actuación de los poderes públicos en relación con la materia
genérica del juego: a) la regulación de toda clase de juegos, dentro de la que
ha de comprenderse cuáles son los juegos permitidos, cuáles las normas por las
que han de regirse y el otorgamiento de autorizaciones para organizar y
explotar cada clase de juego; b) el establecimiento de tributos que tienen al
juego como objeto imponible; y, finalmente, c) la organización y explotación
por parte de algún ente público de algún juego, con fines fundamentalmente
recaudatorios, para aportar ingresos a las arcas públicas. Únicamente las dos
primeras actividades pueden integrarse en una materia competencial, referidas,
respectivamente, a la materia de juego y a la de Hacienda Pública o potestad de
establecer tributos. Sin embargo, la tercera de las actividades citadas, que no
es exclusiva de las Administraciones Públicas, no puede decirse en términos
estrictos que suponga una materia competencial, sino más bien una facultad que
tiene o puede tener un ente público para la obtención de ingresos. Ahora bien,
al igual que tiene declarado este Tribunal que la facultad de gastar no
constituye un título competencial autónomo (STC 179/1985, fundamento jurídico
1.), la facultad de recaudar tampoco lo es, por lo que las actividades
relativas a la obtención de ingresos deben encuadrarse en las materias
competenciales que sean las propias, de manera que si la obtención de los
ingresos se realiza a través de la tributación sobre el juego, aquélla se ha de
someter a las normas tributarias dictadas por el ente competente, mientras que
si la recaudación se produce a través de la explotación de un juego, igualmente
habrán de cumplirse las normas correspondientes, sobre todo las relativas a la
previa autorización del ente que tenga competencia en materia de juego.
A continuación, tras referirse a la evolución del
juego en España, estima el Letrado del Gobierno Valenciano que los únicos
juegos estatales que pueden considerarse autorizados, porque lo estaban con
anterioridad a la aprobación de los Estatutos de Autonomía, son la Lotería Nacional
y las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, pero no los que después de la
asunción de competencias por las Comunidades Autónomas en materia de juegos y
apuestas pretendan instalarse y surtir efecto en los territorios de las mismas.
Cierto es que el Real Decreto-ley 16/1977 contempla la posibilidad de que el
Estado pueda asumir la organización de otros juegos y desempeñarla directamente
a través de entidades públicas o privadas, pero tal posibilidad no se discute,
sino que lo que se mantiene es que pudiendo el Estado organizar y explotar con
fines recaudatorios los juegos que estime conveniente, cuando éstos vayan a
practicarse en el ámbito de una Comunidad Autónoma con competencia exclusiva en
materia de juego, necesita la autorización de la misma, al igual que ocurre
cuando esa explotación se pretende llevar a cabo por una entidad particular.
b) Seguidamente, el Abogado del Gobierno Valenciano
analiza el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas en materia de juego. La Comunidad Valenciana,
afirma, tiene competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas,
con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas (art. 31.31 E.A.C.V.).
Competencia que no contiene limitación alguna y, por consiguiente, comprende
todo lo relativo a la determinación de los juegos que pueden practicarse en su
territorio, la reglamentación o regulación de su ejercicio y, como competencia
de ejecución, todos los actos administrativos de autorización referentes a la
explotación del juego o a los utensilios con que hayan de practicarse.
Esta competencia ha de ejercerse lógicamente en
relación con los juegos que se practiquen en el territorio de la Comunidad Autónoma,
noción en la que deben incluirse no sólo aquellos que por su ubicación se
explotan en su totalidad en aquél (casinos, máquinas recreativas, bingos), sino
también aquellos juegos que aunque organizados en otros lugares del territorio
nacional hayan de producir sus efectos en el valenciano, por establecerse en el
mismo una red de distribución o venta de boletos o papeletas a través de los
cuales se practica el juego, como ocurre con la Lotería Primitiva
en sus dos modalidades, que organizado en otro lugar es materialmente
practicado en el territorio de la Comunidad
Autónoma Valenciana, sin que en la implantación del juego
haya tenido intervención alguna la Comunidad Autónoma
ni desde el punto de vista de la necesaria autorización para practicarlo, ni
desde un punto de vista fiscal o recaudatorio.
Además, en relación con el juego como materia
tributaria le corresponde a la Comunidad
Valenciana la gestión y recaudación de la tasa fiscal sobre
el juego, en virtud de la cesión operada por el Estado, así como la posibilidad
de establecer tributos, siempre que no recaigan sobre hechos imponibles
gravados por el Estado, y recargos sobre los impuestos cedidos. Finalmente, le
compete también la facultad de organizar y explotar juegos por cuenta propia,
que si su ejercicio quedara limitado al territorio de la Comunidad Autónoma,
ningún problema especial plantearía, y si tuviera una extensión o implantación
fuera del mismo, deberá contar en ese caso con las autorizaciones de las
autoridades competentes en cada Comunidad Autónoma y ajustarse a las normas de
cada una de ellas.
Por el contrario, el Estado en materia de juego, ya
que la
Constitución no le reserva competencia alguna, sólo ostenta
competencias respecto a aquellas Comunidades Autónomas, que no es el caso de la Comunidad Valenciana,
cuyos Estatutos no les atribuyan competencias en dicha materia, de acuerdo con
la cláusula residual del art. 149.3 de la Constitución.
También en materia de fiscalidad del juego podrá el Estado
(arts. 133.1 y 149.1.14 C.E.) crear o suprimir los impuestos que tenga por
conveniente sobre el juego y conceder las exenciones que estime pertinentes.
Finalmente, tampoco puede discutirse la posibilidad
de organizar juegos, reconocida en el art. 1 del Real Decreto-ley 16/1977, pero
cuando dichos juegos pretendan explotarse en los territorios de las Comunidades
Autónomas con competencia exclusiva en la materia, como la Comunidad Valenciana,
debe el Estado obtener las preceptivas autorizaciones de las precitadas
Comunidades Autónomas.
c) Con arreglo a las argumentaciones expuestas, la Comunidad Valenciana
es la competente para determinar qué juegos pueden practicarse en su ámbito
territorial y en qué condiciones, por lo que le corresponde autorizar,
cualquiera que sea la persona y la entidad, pública o privada que lo explote,
todo juego que se practique o tenga lugar o cuyos boletos se distribuyan o vendan
dentro de su órbita competencial, lo que para el juego mediante boletos ya
establecía el Real Decreto de Transferencias 1.038/85, de 25 de mayo (apartado
B) 4)). Sin embargo, en la
Resolución impugnada el Estado se auto-autoriza para
practicar un juego -La
Bonoloto- en todo el territorio nacional, olvidando por
completo las competencias de las Comunidades Autónomas, entre ellas la Valenciana, en la
materia.
No puede el Estado amparar la promulgación de dicha
resolución en el título competencial que le reserva el art. 149.1.14 C.E. en
materia de Hacienda General, en relación con el art. 29 de la Ley General
Presupuestaria que establece que la Lotería Nacional es un derecho económico de la Hacienda Pública,
puesto que, en primer lugar, una cosa es que los ingresos de la Lotería Nacional
se consideren derechos económicos de la Hacienda Pública
y otra muy distinta el contenido de la materia competencial Hacienda General,
y, en segundo lugar, la
Bonoloto, como derivación de la Lotería Primitiva,
al igual que ésta, no puede integrarse en el concepto Lotería Nacional que
acuñó la Ley General
Presupuestaria y que definió la Instrucción General de Loterías de 1956. Por lo
que se refiere al contenido de la materia Hacienda General, éste no puede
referirse más que a la potestad de crear tributos, como así se ha entendido en la STC 179/1985, al señalar que
esta competencia comprende obviamente la regulación de los impuestos estatales,
pero no abarca todos aquellos medios de obtener ingresos, de forma que siempre
que una actividad produzca derechos económicos para la Hacienda quede fuera de
los ámbitos competenciales respectivos (fundamento jurídico 3.). De otra parte,
la Lotería
Primitiva, aunque reciba la denominación de Lotería, nada
tiene que ver con la
Lotería Nacional, pues son sorteos totalmente diferentes en
cuanto a la forma de realizarse y, sobre todo, en cuanto a la estructura de los
boletos, pues mientras en aquélla es el propio jugador el que marca a su
elección los números o combinaciones que pretende utilizar, en la Lotería Nacional
estos números ya vienen estampados en los billetes.
Finalmente, bajo el epígrafe «Autonomía
Financiera», concluye sus alegaciones el Letrado del Gobierno Valenciano
haciendo referencia a la disminución del rendimiento de la tasa sobre el juego,
cedida a la
Comunidad Autónoma, como consecuencia del aumento de la
recaudación obtenida por el Estado a través de la Lotería Primitiva
y de la Bonoloto,
así como a la circunstancia de que se ha visto gravemente perjudicada la
posibilidad de la
Comunidad Autónoma de organizar o explotar algún juego, pues
difícilmente podría competir con los del Estado dada la magnitud de sus
premios.
7. Por providencia de 9 de mayo de 1988, la Sección Cuarta
del Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el precedente conflicto;
dar traslado de la demanda y de los documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de
que, en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal
legalmente establecida, aportase cuantos documentos y alegaciones tuviese por
conveniente; dirigir oficio al Presidente de la Audiencia Nacional
a efectos de lo previsto en el art. 61.2 de la LOTC; y, finalmente, publicar la incoación del
conflicto en el BOE y en el «Diario Oficial de la Generalidad Valenciana»
para general conocimiento.
8. Mediante escrito registrado con fecha 20 de mayo
de 1988, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta,
solicitó la prórroga del plazo de alegaciones en el conflicto positivo de
competencia núm. 682/88. La Sección Cuarta del Pleno accedió a tal solicitud
y el día 3 de junio de 1988 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal nuevo
escrito del Abogado del Estado interesando la acumulación de los conflictos 682
y 754/88.
La
Sección Cuarta, por
providencia de 20 de junio, dio traslado del escrito del Abogado del Estado a
los representantes procesales del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña y del Gobierno Valenciano para que alegasen lo que estimaren
pertinente acerca de la acumulación de los conflictos 682 y 754/88, así como la
del 1.156/85, solicitada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña al promover el conflicto 682/88. Evacuado el trámite conferido, el
Pleno del Tribunal, por Auto de 12 de julio de 1988, acordó acumular los conflictos
positivos de competencia 682 y 754/88 al 1.156/85 y otorgar un nuevo plazo de
veinte días al Abogado del Estado para presentar alegaciones en relación con
los conflictos núms. 682 y 754/88.
9. El 5 de julio de 1988 tuvo entrada en el
Registro del Tribunal Constitucional un escrito de don Javier Varona
Gómez-Acebo, registrado con el núm. 1.227/88, por el que se plantea, en nombre
y representación del Gobierno de Canarias y frente al Gobierno de la nación, un
conflicto positivo de competencia contra los sorteos de la Lotería Primitiva
en la modalidad de sistema de abono a cuatro concursos celebrados los días 4 a 7 de abril de 1988. Se
solicita de este Tribunal que declare que la titularidad de la competencia
controvertida corresponde en su ámbito territorial a la Comunidad Autónoma
de Canarias.
Los términos del conflicto y su fundamentación
jurídica, a tenor del escrito de planteamiento, son los siguientes:
a) El art. 34 a) del Estatuto de Autonomía de Canarias
(E.A.Cn.) atribuye a la Comunidad
Autónoma competencias legislativas y de ejecución en materia
de «casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas
Deportivo-Benéficas». Es relevante destacar a este respecto que, en virtud del
silencio que el art. 149.1 C.E.
guarda sobre la materia de juegos y apuestas, la totalidad de los Estatutos de
Autonomía, con la salvedad del de la Comunidad Autónoma
de Madrid, tiene prevista la asunción de competencias en dicha materia en
términos idénticos a los contenidos en el E.A.Cn.. Esta generalización es sin
duda significativa porque, de un lado, denota una evidente intención de que el
juego y las apuestas formen parte del acervo competencial de las Comunidades
Autónomas y, de otro, no puede desconocerse el significado de la singularidad
que constituyen las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas en cuanto excluidas de
la competencia autonómica.
Consecuentemente con la atribución competencial, la Comunidad Autónoma
de Canarias ha desarrollado la normación en materia de juego a través de la Ley 6/1985, de 30 de
diciembre, de Juegos y Apuestas, cuyos preceptos generales denotan la vocación
exclusiva y excluyente que su regulación comporta. Así, el art. 2 define las
actividades de juego y apuestas que se incluyen en el ámbito de aplicación de la Ley; el art. 3 expresamente
excluye las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, así como los juegos que no
sean objeto de explotación lucrativa por los jugadores; y, en fin, el art. 5
prohíbe la práctica de todos los juegos que no estén permitidos por la Ley o la de aquellos que aun
estando permitidos se realicen sin la correspondiente autorización. Con el
panorama estatutario y legislativo descrito es difícil sostener que el Estado
organice, regule y, en definitiva, disponga la realización de juegos y apuestas
con incidencia en la Comunidad Autónoma de Canarias, prescindiendo del
ente territorial constitucionalmente llamado a ello. Máxime, cuando la
promulgación de la normativa autonómica sobre el juego ha sido pacíficamente
aceptada por el Estado y, en virtud del Real Decreto 1.216/1985, de 5 de junio,
de traspaso de funciones y servicios en la materia, la Comunidad Autónoma
ha asumido «la autorización administrativa para el juego mediante boletos en su
ámbito territorial».
b) A continuación, el Letrado del Gobierno de
Canarias se refiere a los argumentos esgrimidos por el Gobierno de la Nación para rechazar
el requerimiento previo de incompetencia. En este sentido, considera que el
Estado no puede apelar al título competencial que le reserva el art. 149.1.14
C.E. en materia de Hacienda General para justificar la organización del
juego/apuesta impugnado, puesto que decir que el mismo es un medio de obtener
recursos económicos podría ser predicable de cualquier otra actividad en la que
se exencionasen recursos, que en cuanto se obtienen por el Estado se integran
en la Hacienda Pública,
con lo que el Estado podría sentirse competencialmente legitimado para imponer
tales exacciones en materias que el art. 148.1 C.E. y los diversos
Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas. Cobra aquí plena
vigencia la doctrina constitucional de la prevalencia del título competencial
más específico sobre el de más amplio alcance (STC 71/1982), por lo que, aun
cuando se admitiera que la
Bonoloto reúne aspectos de índole fiscal o tributaria, el
título expreso y específico del art. 34 A) E.A.Cn. debe atraer la competencia a
favor de la
Comunidad Autónoma.
Además, resulta inconsistente la vinculación que se
pretende hacer entre el art. 149.1.14 C.E. y el art. 29 de la Ley General
Presupuestaria al configurar este último la Lotería Nacional
como un instrumento de naturaleza fiscal, por cuanto sus rendimientos se
integran en el ámbito de los derechos económicos de la Hacienda Pública
del Estado. En primer lugar, porque la expresión competencial del art. 149.1.14
C.E. sería dudoso vincularla con la totalidad de los recursos económicos que
puedan integrar la
Hacienda General, debiendo entenderse referida a la
competencia reservada al Estado para regular o configurar el régimen jurídico
de la Hacienda
Pública General, pero no como una reserva hacia todos
aquellos derechos económicos que son susceptibles de integrarla. En segundo
lugar, porque el sistema de Lotería denominada Bonoloto no participa de las
notas que caracterizan a la Lotería
Nacional según la Instrucción General
de Loterías y la Ley
de Reforma del Sistema Tributario como monopolio fiscal del Estado, pues la
denominada Bonoloto tiene un marcado carácter de juego/apuesta que
inexcusablemente debe incluirse en la competencia de «casinos, juegos y
apuestas» a que se refiere el art. 34
A) del E.A.Cn.. Lo que diferencia a la Lotería Nacional
o Moderna de la
Lotería Primitiva o de Números en sus modalidades es el hecho
de que ésta se configura como una apuesta mutua entre los participantes, de
forma que sus premios dependen del montante total de lo jugado, mientras que en
la Lotería Nacional
los participantes no juegan entre sí ni la cuantía del premio depende de la
efectiva venta de números. Es esta caracterización la que vincula la Lotería Primitiva
o de Números en sus distintas modalidades con el título competencial que
atribuye a la
Comunidad Autónoma la materia de juegos y apuestas, con la
única excepción de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas.
Por otro lado, debe rechazarse también el argumento
de que el carácter nacional del juego/apuesta objeto del conflicto no impide
que la Comunidad Autónoma
desarrolle en su territorio los juegos o apuestas que considere oportunos. El
citado razonamiento supone desconocer, en opinión de la representación procesal
del Gobierno Canario, que el criterio territorial cuando aparece como
determinante para efectuar el deslinde competencial entre el Estado y las
Comunidades Autónomas figura expresamente recogido en el texto constitucional
(así, en los núms. 21, 22, 24, etc., del art. 149.1 C.E.) y que en dichos
supuestos la titularidad estatal de la competencia viene determinada no tanto
por el elemento territorial, sino por el elemento finalista o teleológico, esto
es, el interés general supracomunitario.
Y la mejor prueba de la ausencia del precitado
interés en el juego y las apuestas es la falta de mención expresa a dicha
materia entre las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1 C.E. Finalmente,
señala que el desapoderamiento competencial del Estado en materia de juego y
apuestas no impide que se organicen y celebren sorteos, loterías, juegos y
apuestas de ámbito nacional, sino que para su regulación, organización y
destino final de los fondos obtenidos a través de los mismos debe recabarse la
intervención cooperadora de los entes territoriales titulares de la competencia
específica en la materia.
10. Por providencia de 12 de julio de 1988, la Sección Segunda
del Pleno de este Tribunal acordó admitir el precedente conflicto; dar traslado
de la demanda y documentos presentados al Gobierno, al objeto de que, en el
plazo de veinte días y por medio de la representación procesal legalmente
establecida, aporte cuantos documentos y alegaciones tuviese por conveniente;
dirigir oficio al Presidente de la Audiencia Nacional
a los efectos de lo previsto en el art. 61.2 de la LOTC; y, finalmente, publicar
la incoación del conflicto en el BOE y en el «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma
de Canarias».
11. El 7 de septiembre de 1988 se registró en este
Tribunal un escrito del Abogado del Estado, en la representación que legalmente
ostenta, interesando la acumulación del conflicto 1.227/88 a los conflictos
1.156/85, 682 y 754/88, ya acumulados por Auto de 12 de julio. En proveído de
19 de septiembre, la
Sección Segunda dio traslado del escrito a las otras partes
y, evacuado el trámite conferido, recayó Auto del Pleno de 25 de octubre de
1988, por el que se acordó la acumulación del conflicto núm. 1.227/88 a los ya
acumulados registrados con los núms. 1.156/85, 682 y 754/88. Asimismo, se
concedió un nuevo plazo de veinte días al Abogado del Estado para que
presentase las alegaciones que estimase por conveniente.
12. En escrito registrado el 21 de noviembre de
1988, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta,
formuló alegaciones en los conflictos acumulados núms. 682, 754 y 1.227/88,
promovidos, respectivamente, por la Generalidad de Cataluña, El Gobierno Valenciano y
el Gobierno de Canarias, solicitando que se declare la titularidad estatal de
la competencia controvertida, en virtud de las siguientes argumentaciones:
a) No resulta admisible derivar la pretendida
incompetencia estatal en materia de juegos y apuestas del carácter «exclusivo»
con que los Estatutos de Cataluña, Valencia y Canarias califican la competencia
autonómica sobre dicha materia, puesto que, como ha recordado este Tribunal en
reiteradas ocasiones, los Estatutos de Autonomía deben ser interpretados
siempre de conformidad con la Constitución, ya que de otro modo se estaría
desconociendo el principio de su supremacía sobre el resto del Ordenamiento del
que forman parte (STC 18/1982, fundamento jurídico 1.), habiendo precisado,
además, la jurisprudencia constitucional el sentido marcadamente equívoco con
que el adjetivo «exclusivo» se utiliza tanto en el texto de la Constitución
como en los Estatutos de Autonomía (SSTC 37/1981, 64/1982, etcétera).
En el caso del juego es evidente, como en otras
ocasiones se ha expuesto, que existe un conjunto de factores y circunstancias
que permiten afirmar efectivas competencias estatales, tanto en lo que se
refiere al juego en sí mismo considerado, es decir, a la actividad y su
desarrollo, como a los instrumentos y materiales que en él se emplean.
Afirmación esta particularmente fundada desde las perspectivas
económica-financiera, fiscal y de seguridad pública. Así, en la actualidad, el
juego es una actividad sometida a un régimen de absoluta intervención
administrativa, canalizada a través de la técnica autorizatoria y encomendada a
las autoridades administrativas competentes en materia de orden, seguridad
pública y policía, por lo que a la vista de esta incuestionable vinculación con
la seguridad pública, que se manifiesta ya en el Real Decreto-ley 16/1977 y,
posteriormente, en el Real Decreto 447/1977, no resulta difícil ni problemática
la justificación de una competencia estatal en el sector al amparo del art.
149.1.29 C.E. Otro tanto cabe decir en relación con los aspectos fiscales y
financieros presentes en el juego, dada la importante tributación sobre las
actividades de juego y la incuestionable dimensión macroeconómica que ha
alcanzado nuestro país, que lleva a la consideración del mercado del juego como
una realidad económica que mueve más de dos billones de pesetas anuales y al
que por su propia naturaleza, dimensión y alcance el Estado no puede ser ajeno,
correspondiéndole facultades organizativas, coordinadoras y de dirección
basadas en el art. 149.1.13 C.E., al margen de la posible incidencia de otros
títulos competenciales más específicos como el relativo al comercio exterior,
pesas y medidas.
b) Tras lo expuesto, puede afirmarse, señala el
Abogado del Estado, que las competencias exclusivas de las Comunidades
Autónomas no lo son más que supuestamente, ya que no alcanzan, como hemos
visto, a la totalidad de las acciones públicas o de las regulaciones que pueden
afectar al juego. Las competencias autonómicas supuestamente exclusivas son
referibles a los únicos juegos a los que los Estatutos de Autonomía pueden
aludir, esto es, a los que se organicen y celebren en Cataluña, Valencia o
Canarias y tengan un ámbito territorial igual o inferior al de cada una de esas
Comunidades Autónomas.
Sin embargo, respecto a los juegos que pueda
organizar el Estado en el ámbito territorial que le es propio, no cabe que las
Comunidades Autónomas tengan competencia alguna que les permita intervenir en
su regulación, organización y desarrollo, pues ello significaría fraccionar el
mercado nacional del juego en tantas partes como Comunidades Autónomas tengan
competencia en la materia, haciendo inviable en la práctica que el Estado pueda
organizar juego alguno de ámbito nacional.
Prueba de que la competencia de las Comunidades
Autónomas promotoras de los presentes conflictos no abarca, no sólo los
diferentes aspectos del juego, sino tampoco a todos los juegos que total o
parcialmente se organizan o desarrollan en su ámbito territorial, puede
encontrarse en la STC
52/1988, de 24 de marzo, en la que expresamente se declara que «la competencia
sobre el juego no permite a la
Generalidad incluir o excluir del Catálogo de Juegos
autorizados (es decir, de juegos a los que se extiende su competencia) aquellos
que se determinen no en función de sus características propias, sino únicamente
por referencia a sus organizadores». De la declaración transcrita cabe deducir
dos consecuencias: de un lado, que en su ámbito territorial las competencias
autonómicas no alcanzan a todos los juegos, ya que si así no fuera, también
alcanzarían a los de la O.N.C.E.,
que fueron excluidos por la citada Sentencia del Catálogo de Juegos de
Cataluña; y, de otro lado, que las competencias sobre el juego corresponden a
las Comunidades Autónomas en función de lo que el Tribunal llamó «sus
características propias», expresión que hay que entender referida al ámbito de
organización y realización de cada uno de ellos, esto es, a los juegos
organizados y celebrados en el territorio de la Comunidad Autónoma.
Hay que concluir, por tanto, que son perfectamente compatibles las competencias
del Estado y de las Comunidades Autónomas para la organización de juegos, rifas
y apuestas con un alcance nacional, comunitario o infracomunitario,
correspondiendo los primeros al Estado y los segundos a las Comunidades
Autónomas, sin que pueda admitirse la existencia de afectación competencial
alguna por la circunstancia de que los juegos o apuestas organizados por el
Estado incidan en los rendimientos de los juegos y apuestas que puedan
organizar o autorizar las Comunidades Autónomas.
Finalmente, aunque no es necesario fundar
positivamente o referir expresamente la competencia estatal para organizar
juegos nacionales a enunciado constitucional alguno, puesto que, como se señala
en la STC 26/1987
«en materia de competencial estatal... no hay más límites... que los de la Constitución y
en su desarrollo los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades
Autónomas», no resulta dudoso que la materia a la que debe reconducirse la
organización del sorteo de la
Bonoloto es la referida en el art. 149.1.14 C.E. como
«Hacienda General», puesto que los rendimientos del juego forman parte de los
ingresos del Estado y por tanto de su Hacienda. Dado que cuando el Estado
organiza un juego de Lotería lo hace con la finalidad de obtener unos ingresos
que, como tales, son derechos económicos de la Hacienda Pública
(art. 22 d) y 29 de la Ley
General Presupuestaria), la resolución impugnada, que regula
la forma de obtención de unos ingresos, ha sido dictada por el Estado en el
ejercicio de la competencia que le corresponde para regular su Hacienda (art.
149.1.14 C.E.).
13. Por providencia de 24 de mayo de 1994 se acordó
señalar el día 26 del mismo mes para deliberación y votación de la presente
Sentencia.
II.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Los presentes conflictos positivos de competencia
acumulados se han planteado en relación con disposiciones y actos que tienen
por objeto la organización y puesta en explotación por el Estado, a través del
Organismo Nacional de Loterías y Apuestas, de la Lotería Primitiva
o de Números y de la modalidad de la misma denominada «Bonoloto». Se discute en
ellos por las Comunidades Autónomas que los han promovido -Comunidades
Autónomas de Cataluña, Valenciana y de Canarias- la competencia del Estado para
autorizar la explotación de una lotería de ámbito nacional como la referida.
2. Sostienen las Comunidades Autónomas recurrentes,
con argumentos que en lo sustancial coinciden, que las disposiciones y actos
impugnados invaden la competencia exclusiva asumida por ellas en materia de
«casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas»
(art. 9.32 E.A.C.; art. 31.31 E.A.C.V. y Ley Orgánica 12/1982, de 10 de agosto,
de Transferencias Complementarias; arts. 34 A) 9, 35 E.A.Cn. y Ley Orgánica 11/1982, de
10 de agosto de transferencias complementarias).
Se fundan las actoras en que, con la ya indicada
excepción y la de la
Lotería Nacional o Moderna en la modalidad regulada por la Instrucción
General de Loterías de 1956 se ha producido el
desapoderamiento del Estado en materia de juego respecto a aquellas Comunidades
Autónomas que, como las actuantes, han asumido competencias exclusivas sobre la
materia y a las que corresponde, por tanto, la facultad, entre otras, de
autorizar la organización y explotación de los juegos que pretendan practicarse
en sus respectivos ámbitos territoriales, cualquiera que sea la entidad,
pública o privada, que los quiera explotar u organizar. Entienden por ello que
carece el Estado de título competencial para establecer una lotería de ámbito
nacional como la Lotería Primitiva
o de Números, sin que pueda ampararse en la competencia que le reserva el art.
149.1.14 C.E. en materia de Hacienda General, dado que la Lotería Primitiva
o de Números no goza de las peculiaridades que caracterizan a la Lotería Nacional
o Moderna, cuyos diferentes aspectos técnicos ponen de manifiesto que se trata
de dos realidades absolutamente distintas y que únicamente tienen en común el
equívoco título de lotería, pues la denominada Lotería Primitiva o de Números
se configura jurídicamente como una apuesta mutua y, por tanto, propia de la
competencia de las Comunidades Autónomas litigantes, ya que ni tiene declarada
la finalidad de beneficencia ni recae sobre acontecimientos deportivos.
Por su parte, el Abogado del Estado considera que
el reconocimiento y la asunción por algunas Comunidades Autónomas de
competencias en relación con el juego no implica que el Estado haya perdido su
titularidad respecto de las modalidades de lotería de ámbito nacional por su
condición de monopolio del Estado y la configuración de sus rendimientos como
recursos de su Presupuesto y, por consiguiente, integrados en la Hacienda General
(art. 149.1.14 C.E.); sin que dicha Lotería menoscabe las competencias
autonómicas, dado que éstas han de circunscribirse al territorio propio. Así
pues, las disposiciones impugnadas deben reputarse dictadas por el Estado en el
ejercicio de la competencia que le reserva el art. 149.1.14 C.E.
3. Procede ante todo afirmar que no cabe erigir en
elemento determinante, a efectos de competencia, las diferencias de técnicas
que entre la
Lotería Nacional o moderna y la Lotería Primitiva
o de números puedan existir puesto que ambas han sido desarrolladas en el
tiempo dentro de la institución que, desde su introducción en España, ha venido
explotándose por la Hacienda
bajo la misma denominación de Lotería, la cual ha amparado simultánea y
sucesivamente a las dos modalidades de juego que, a su vez con distintas
variantes, se vienen organizando. La lotería Primitiva o de Números, como su
propia denominación indica, apareció y sigue estando jurídicamente configurada
en nuestro ordenamiento como una modalidad del juego de la lotería, tal y como
ponen de manifiesto una visión histórica de la renta de la Lotería Nacional
en España y un examen de la legislación positiva en materia de juego.
La Lotería Primitiva, también denominada de números, no es sino una versión actualizada
adaptándola a los medios técnicos de que hoy se dispone, de la que,
precisamente con ese nombre, se introdujo en España por el R.D. de 30 de
septiembre de 1763 como una explotación del Estado productora de renta para la
«Tesorería General». Ella es la que dio su nombre al juego que, desde entonces,
vino a constituir una explotación o regalía de la Corona y más tarde un
monopolio sobre todos los juegos, rifas, o apuestas, explotado directamente
respecto de la Lotería
y mediante su autorización los demás. Así, la Instrucción de
31 de julio de 1776 «para el manejo del Ramo de la Real Lotería,
la califica como «esta Renta», la cual había de regirse por las mismas reglas y
formalidades de cuenta y razón ya habituales en «las demás Ramas de la Real Hacienda».
Sigue en esta forma explotándose esa modalidad de Lotería, junto a la que la Instrucción de
15 de diciembre de 1811 crea con el nombre de Lotería Moderna como «un medio de
aumentar los ingresos del Erario Público sin quebranto de los contribuyentes»
con unas características muy similares a la actual y que, desde el primer
momento se trata de distinguir de la Primitiva, pero siempre como una modalidad de
Lotería en el seno del mismo organismo administrativo y con igual fin
financiero. Trátase, evidentemente, de dos modalidades de la Lotería, cada una
con sus características técnicas y organización, que coexisten hasta que la R.O. de 10 de febrero de 1862
suspende la Primitiva,
definitivamente suprimida luego por la
Ley de Presupuestos de 4 de mayo de 1862; ambas se
administraron conjuntamente desde 1814 hasta que, finalmente, es sólo la Lotería Moderna
el juego explotado, si bien a través del tiempo se van incrementando el número
de sorteos e incluso los medios técnicos mediante los que se realizan. No
resulta intranscendente el hecho de que las sucesivas Instrucciones se van a
denominar «de Loterías», lo que indica la pluralidad de juegos sometidos en
algún momento a su regulación.
Por otra parte, un examen de la legislación
autonómica en materia de juego permite advertir, como denominador común de la
misma, que la lotería constituye un juego de azar que admite diversas modalidades,
una de las cuales, la definida como sorteos sometidos a dos variables (números
de jugadores y los números que cada jugador determina en su boleto), no es sino
la modalidad de juego que en las disposiciones en conflicto se designa como
Lotería Primitiva o de Números. Así, pues, pese a las diferencias técnicas
existentes y los aspectos comunes que pueda presentar con las apuestas, hay que
concluir que en nuestro ordenamiento jurídico la Lotería Primitiva
o de Números constituye una modalidad del juego de la lotería, como así se
define en las disposiciones y actos que se impugnan e igual consideración
merece también dicha modalidad de juego cuando es organizado, bajo otras
denominaciones y con distintas variantes, por las Comunidades Autónomas con competencia
en la materia.
Puede agregarse que las diferencias de régimen
competencial fundadas en las características singulares del juego (apuesta o
juego en sentido estricto) no son capaces de determinar un criterio
interpretativo claramente aceptable puesto que habrían de comportar
paralelamente el análisis del contenido en el mismo aspecto de los preceptos
atributivos de competencias a las CC.AA. demandantes, por cuanto tampoco en los
preceptos estatutarios se les atribuye una competencia exclusiva general
respecto de la materia de juego, y expresada aquélla en los términos de
casinos, juegos y apuestas, su contraste con dicho término general podría
llevar también a un concepto restrictivo que la limitase al ejercicio de esos
tipos de juego de azar localizado en establecimientos determinados.
4. El sistema constitucional de distribución de
competencias en materia de juego entre el Estado y las Comunidades Autónomas ha
sido objeto de examen en la
Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencias núm.
957/85 (STC 163/1994), a cuya fundamentación por tanto procede ahora referirse.
Allí, en fundamentos que ahora resumimos, se dice lo que sigue:
A pesar de la falta de mención expresa en los arts.
148.1 y 149.1 C.E.
al juego, sin embargo, esta materia, en el sistema constitucional de
distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ha
sido atribuída a éstas bajo el genérico y uniforme título competencial de
«casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas»
en la mayoría de los Estatutos de Autonomía, si bien con diferente cualidad y
alcance. Por ello, de acuerdo con el art. 149.3 C.E., dado que el
art. 149.1 C.E.
no reserva al Estado competencia alguna bajo el enunciado de «casinos, juegos y
apuestas», puede afirmarse la competencia exclusiva que las Comunidades
Autónomas litigantes han asumido en la materia, con la salvedad expresamente
establecida en sus respectivos Estatutos de Autonomía; y que esta competencia
comprende, con la excepción ya apuntada, la de organizar y autorizar la
celebración de juegos en el territorio de la Comunidad Autónoma.
No obstante, ni el silencio del art. 149.1 C.E. respecto al
juego, ni el hecho de que los Estatutos de Autonomía de algunas Comunidades
Autónomas califiquen de exclusiva la competencia autonómica pueden
interpretarse sin más como determinantes de un total desapoderamiento del
Estado en la materia. En cuanto al contenido discutido en los presentes
conflictos, en los que el debate gira en torno a si el Estado dispone de
competencia para organizar y explotar una lotería de ámbito nacional, no puede
desconocerse que teniendo incluso un tratamiento fiscal algunos juegos
implantados en todo el territorio nacional, sobre el juego también recae la
competencia que al Estado reserva el art. 149.1.14 C.E. en materia de Hacienda
General. Y en virtud de este título compete al Estado la gestión y explotación
de la Lotería
Nacional por su naturaleza de recurso ordinario de la Hacienda estatal y
monopolio del Estado, en tanto en cuanto generador de derechos y obligaciones
de contenido económico cuya titularidad a aquélla corresponde (art. 1 Decreto
23 de marzo de 1956, por el que se aprueba la Instrucción General
de Loterías; arts. 29 de la
Ley General Presupuestaria 11/1977, de 4 de enero, y del Real
Decreto Legislativo 109/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el
texto refundido de dicha Ley).
En razón del citado monopolio fiscal, correspondía
a la
Administración del Estado la gestión y explotación del juego
de la lotería en todo el territorio nacional, lo que implicaba, en virtud del
meritado régimen monopolístico sobre dicho juego de azar, la prohibición de
loterías, sorteos, rifas, apuestas y otras modalidades similares de juego sin
la autorización de la
Administración del Estado, procediendo, pues, los
rendimientos que el Tesoro obtenía del citado monopolio, de la gestión y
explotación del juego de la lotería y también del gravamen sobre las
autorizaciones administrativas para la organización por los particulares de
aquellos juegos. La aprobación de los Estatutos de Autonomía atribuyendo a
determinadas Comunidades Autónomas competencia exclusiva en materia de juego y
apuestas para organizar y autorizar su celebración en el respectivo territorio,
no sustrae a la competencia estatal la de gestionar en todo el territorio
nacional el monopolio de la Lotería
Nacional, configurado como fuente o recurso económico de la Hacienda del Estado, pues
la prescripción del art. 149.1.14 C.E. engloba necesariamente la competencia
sobre lo que constituye una fuente de ingresos no tributarios asumida como
explotación de un monopolio fiscal, sin perjuicio de la competencia de algunas
Comunidades Autónomas en materia de juego.
El concepto de juego de la Lotería y su
explotación como recurso de la
Hacienda del Estado incluido en el art. 149.1.14 C.E. no
puede quedar referido únicamente a la específica modalidad con la que aquél
aparece configurado en la Instrucción General de Loterías de 23 de marzo de
1956. La lotería, como antes decimos, en las diversas modalidades en las que ha
sido organizado por la
Administración históricamente ha constituido desde su
instauración una renta de la Hacienda Pública llegando a coexistir distintas
modalidades de loterías, como la legislación positiva demuestra; pero además,
la aceptación de aquel razonamiento reduccionista supondría confundir lo que
jurídica e institucionalmente se configura como una fuente de ingresos no
tributarios directamente explotada por la Hacienda estatal, con una mera modalidad de dicho
juego, excluyéndose así la competencia del Estado, ex art. 149.1.14 C.E., para
gestionar y explotar lo que es un recurso o fuente de su Hacienda.
Por último, no siendo el mismo el nivel de
competencias que sobre el juego tienen atribuido las distintas Comunidades
Autónomas, tampoco es uniforme el que corresponde al Estado en la materia. Por
ello, a las Comunidades que, como las que han promovido los conflictos de
competencia objeto de este proceso constitucional, han asumido competencias exclusivas
en materia de casinos, juegos y apuestas, les corresponden en su ámbito
territorial las competencias no reservadas al Estado por el enunciado del art.
149.1.14 C.E. y las no excluidas expresamente de la atribución autonómica por
sus respectivos Estatutos de Autonomía.
5. A la luz de la doctrina antes expuesta hemos de
determinar si las disposiciones y actos impugnados en relación a los cuales se
suscitaron los conflictos positivos de competencia han invadido la competencia
que en materia de juego tienen las Comunidades Autónomas que los han planteado.
La primera de las disposiciones impugnadas, el Real Decreto 1.360/1985, de 1 de
agosto, frente al que se ha promovido el conflicto de competencia núm.
1.156/85, autoriza la explotación de una lotería de ámbito nacional en la
modalidad de Lotería Primitiva o de Números, «que consistirá en jugar a
acertar, dentro de una tabla de números correlativos, un determinado número de
ellos para optar, previo el oportuno sorteo público, a los premios que corresponda»
(art. 1).
En su Exposición de Motivos se cita como
antecedente inmediato la denominada también Lotería Primitiva o de Números que
fue establecida en 1763 y suprimida en 1862 y que, según se dice allí mismo,
resulta aconsejable proceder de nuevo a su explotación, «adaptando tanto su
denominación, como sus características, modalidad en la forma de determinación
de los premios y desarrollo de los sorteos a los medios técnicos de que
actualmente se disponen».
La
Resolución de la Dirección General
del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado de 20 de enero de
1988, que amplía la resolución antes citada y que es objeto de los conflictos
de competencia núms. 682 y 754/88, implantó nuevos sorteos de la Lotería Primitiva
o de Números por el sistema de abono a cuatro concursos, los cuales se celebran
semanalmente y de forma consecutiva, sin perjuicio del sorteo de los jueves, y
que giran bajo la denominación comercial de «Bonoloto». Los días 4, 5, 6 y 7
del mes de abril de 1988, al amparo de la citada resolución, se celebraron los
primeros sorteos de la Lotería Primitiva o de Números por el sistema de
abono a cuatro concursos, en relación con los cuales se promovió el conflicto
de competencia núm. 1.227/88.
Las disposiciones y actos impugnados tienen por
objeto, pues, la organización (o más bien reinstauración) y puesta en
explotación por el Estado, a través del Organismo Nacional de Loterías y
Apuestas, de una lotería de ámbito nacional en la modalidad conocida por
Lotería Primitiva o de Números, que presenta en su sistema de sorteos o
concursos una doble variante, (sobre la misma modalidad) y cuyos rendimientos,
detraídos de la recaudación obtenida los porcentajes destinados a premios y
gastos de administración, al integrarse en el Tesoro Público forman parte de
los ingresos del Estado y constituyen, por tanto, derechos económicos de su
Hacienda. Conforme con la doctrina antes reseñada, las impugnaciones de las
disposiciones y actos controvertidos no pueden ser acogidas, pues éstos no
invaden ni menoscaban las competencias que en materia de juego han asumido las
Comunidades Autónomas impugnantes por estar reservada a la competencia del
Estado, ex art. 149.1.14 C.E., en razón de su naturaleza de fuente o recurso de
la Hacienda
estatal, el monopolio de la Lotería Nacional; correspondiéndole, pues, la
facultad de organizar loterías de ámbito nacional en sus distintas modalidades.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA
AUTORIDAD QUELE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE
LA
NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar que corresponde al Estado la titularidad
de la competencia controvertida.
Publíquese esta Sentencia en el BOE.
Dada en Madrid, a veintiséis de mayo de mil
novecientos noventa y cuatro.-Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer.-Luis
López Guerra.-Fernando García-Mon y González Regueral.-Carlos de la Vega Benayas.-Eugenio
Díaz Eimil.-Alvaro Rodríguez Bereijo.-José Gabaldón López.-Rafael de Mendizábal
Allende.-Julio Diego González Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Firmado
y rubricado. ()
1. Discrepo del fallo de la presente Sentencia y de
la argumentación que lo fundamenta. Estimo que debería haberse declarado que
los preceptos objeto de los conflictos de competencia enjuiciados vulneran las
competencias que en materia de juegos y apuestas tienen atribuidas las
Comunidades Autónomas recurrentes y que, en consecuencia, no son de aplicación
directa en su ámbito territorial. A esta conclusión creo que debería haberse
llegado por las razones que se exponen en el Voto Particular que formulé a la Sentencia dictada en el
conflicto positivo de competencia núm. 957/85 (STC 164/1994), al que aquí me
remito.
Madrid, a treinta de mayo de mil novecientos
noventa y cuatro.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Luis López Guerra.-Carlos de la Vega Benayas.-Firmado
y rubricado.